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lunedì 21 novembre 2016

Quale semplificazione nella riforma costituzionale?


Bisogna chiarire in via preliminare di quale semplificazione stiamo parlando: istituzionale, legislativa, amministrativa. E’ necessario distinguere le diverse fattispecie perché la ministra Boschi e gli altri fautori del SI confondono continuamente i diversi piani creando confusione.
La prima quella istituzionale è più facile da illustrare.
Visto che siamo inseriti e vogliamo restare nell’UE possiamo abrogare il Senato e il Presidente della Repubblica. Devo precisare che per 20 anni coinvolti nel processo di trasformare il nostro sistema in senso federale, la proposta è stata quella di un Senato federale. Da cinque anni detto processo è bloccato e con la riforma Renzi c’è una chiara svolta centralista ma non avendo il coraggio di mettersi contro la classe politica regionale che è ben più numerosa e radicata di quella centrale attuale, in nome del superamento del bicameralismo paritario, hanno proposto qualcosa che non è un senato federale, né un senato delle regioni ma un papocchio o una camera di serie B non eletto direttamente dai cittadini.

Ora se l’UE, in fatto, è già uno stato federale e non può essere diversamente visto che abbiamo una moneta unica, una politica economica finanziaria centralizzata, si sta avviando il discorso di una difesa comune come reazione alle prese di posizione del neo-presidente USA; se le costituzioni sono costruite per il futuro, bisognerebbe tener conto che nei sistemi federali veri e propri (Australia, Canada, USA, Svizzera) non ci sono seconde camere ne presidenti della repubblica a livello sub-centrale.

In un assetto istituzionale di stampo federale com’è quello europeo – in parte ancora da portare a compimento – la collocazione appropriata del Senato sarebbe al centro al posto dell’attuale Consiglio europeo che io considero il cancro delle istituzioni europee. Sulla carta il risparmio potrebbe essere attorno al miliardo di dollari ma solo sulla carta.
La seconda semplificazione riguarda la legislazione.
Questa può essere per principi o casistica. La prima è quella della tradizione anglosassone c.d. di common law che si è sviluppato sulla base di regole consuetudinarie e di precedenti giurisprudenziali e poi con leggi di principi. Quella casistica esasperata è quella che si è sviluppata in Italia in ossequio formale alla certezza del diritto.

La differenza tra i due sistemi è enorme in termini di codici, testi unici, leggi, regolamenti e quant’altro. Non è questa la sede per approfondire il discorso. Il motivo di fondo – non sempre dichiarato – per cui in Italia si fa sempre ricorso alla legislazione casistica è che, avendo determinato in fatto un sistema di guardie e ladri, alias, di sfiducia reciproca tra i poteri dello Stato, questi ispirano i rapporti non al principio di leale collaborazione, come prescrive la Costituzione, ma alla sfiducia reciproca.

Non solo ma per decenni abbiamo assistito a governi che perseguono la delegittimazione della potere giudiziario, legislativo e della burocrazia. A sua volta l’alta dirigenza dello Stato “si vendica” chiedendo e proponendo leggi molto dettagliate (casistica) che non di rado scadono al livello di regolamenti e circolari amministrativi.
Considerato anche che viviamo anche in società molto dinamiche, emergono sempre fattispecie nuove da regolamentare.
Ne esce fuori un sistema troppo complesso e di difficile attuazione con richieste continue di modifiche, pareri, contro-pareri e sempre in attesa di chiarimenti giurisprudenziali. Se poi consideriamo che il governo, non di rado, incapace e/o riluttante a controllare l’attività della pubblica amministrazione, preferisce approvare nuove leggi, non ci si può meravigliare se ci ritroviamo con una produzione legislativa di tipo alluvionale, per stratificazioni successive e leggi che, in non pochi casi, si ispirano a principi in contrasto tra di loro.

Se così il problema non è quello di semplificare il procedimento legislativo per poter produrre più leggi nell’illusione che i problemi si risolvono con l’approvazione di nuove leggi bensì quello di produrre meno leggi ma di migliore qualità e, magari, rovesciando la rotta verso il sistema di legiferazione per principi generali che in sede amministrativa o giudiziaria possono essere modulati a seconda delle diverse esigenze.
Non ultimo, se la funzione legislativa fondamentale sarà sempre più esercitata dal Parlamento Europeo, allora basta una sola Camera. Non è una rivoluzione. Si tratterebbe di applicare tra il PE e i parlamenti dei Paesi Membri lo stesso modello che attualmente c’è tra Roma e Milano.

In sede regionale (sub-centrale) non c’è il Senato della Lombardia.
Il terzo tipo di semplificazione è quella amministrativa ed è quella che viene esemplificata in maniera ingannevole dal Premier e dalla Ministra Boschi. Sarebbe la causa principale dell’inefficienza del sistema Paese.
14 autorizzazioni per iniziare un’attività, il motivo per cui le regioni e gli enti locali bloccano i grandi lavori, il motivo per cui l’Italia non attira investimenti dall’estero, ecc. Una vera mistificazione dei fatti anche se ritardi e complicazioni non mancano. Se vuoi tutelare il paesaggio e l’ambiente è chiaro che non puoi cementificare a volontà o costruire una autostrada dove ti pare o guardando solo ad una mappa stradale di tutto il paese.

Inoltre i fautori della semplificazione ad oltranza non tengono conto del trade off con la trasparenza, condizione necessaria perché il cittadino interessato e, in generale, la cittadinanza attiva possa controllare dal basso l’operato della pubblica amministrazione. Non sono obiettivi convergenti ma contrastanti.
Emettere un atto amministrativo è comunque un procedimento complesso che richiede anche il concerto di diversi reparti, uffici, e anche di diversi enti e/o livelli di governo.
Se vuoi il massimo di semplificazione e di velocità devi prevedere un dittatore, possibilmente etico, oppure un programmatore onnisciente, caro agli economisti, entrambi dotati di grande discrezionalità.
Se vuoi la trasparenza devi procedimentalizzazione, ossia, distinguere le diverse fasi attraverso le quali passa la definizione di un provvedimento amministrativo.
Se aggiungi l’esigenza di consultare i soggetti interessati devi prevedere tempi e modalità della consultazione e questo complica ulteriormente il procedimento.
Non credo che al governo ignorino questi argomenti ma l’obiettivo di Renzi è un altro e si collega in generale alla riforma della PA in corso.
Lo slogan passato con la riforma della PA intestata alla ministra Madia è: licenziare in tempi brevi non solo i fannulloni – come aveva previsto il predecessore Brunetta – ma anche i dirigenti per poterli sostituire con persone di loro fiducia.

In questo modo, si può meglio coniugare Ia semplificazione con lo spoil system. Per inciso si sta allargando il contenzioso tra ex dirigenti ed amministrazioni che dirigevano. Ma non basta sostituire i dirigenti, questo governo sta modificando ulteriormente il modello direzionale di tipo collegiale per spingerlo verso il modello monocratico, ossia, sta riducendo il ruolo degli organi collegiali, dei consigli di amministrazione in contrasto con le indicazioni delle moderne teorie del management.

Esempi preclari sono quelli della RAI e dei Presidi delle scuole secondarie. Non si fa niente sull’organizzazione del lavoro e sulla catena lunga degli uffici periferici, che sono quelli con cui hanno a che fare i cittadini a livello locale. Cosa ben più difficile da fare e da controllare e che non produce benefici a breve termine per il governo centrale.
Nella riforma non si tocca l’art. 118 comma 1 che prevede l’attribuzione della generalità delle competenze amministrative – salvo eccezioni – ai Comuni nella stragrande maggioranza per dimensione e dotazione di risorse umane e materiali non attrezzati per attuare tutte le leggi e i regolamenti.

Eppure un assetto centralizzato presuppone una diversa attribuzione delle competenze amministrative e una diversa proiezione degli uffici dello Stato sul territorio.
Sono circa venti anni che sì approvano leggi sulla semplificazione, si istituiscono sportelli unici ma il problema resta irrisolto perché, secondo certi addetti ai lavori, per ogni procedura complicata che si elimina se ne creano tre nuove.
Non a caso, vorrei ricordare che il problema è vecchio quanto il cucco.

Seguendo i lavori delle Commissioni di studio per la riforma tributaria negli anni ’60 mi imbattei nel Report della Carter Commission del 1966 – or sono 50 anni fa – che aveva dedicato ampia parte dell’analisi alla semplificazione del sistema tributario canadese. In tutta sintesi, la conclusione della Royal Commission fu che la semplificazione era impossibile e che la regola di buon senso doveva essere quella di non creare complicazioni inutili o dannose.
Concludo con tre brevi osservazioni.

Se parliamo di semplificazione istituzionali occorre procedere con la riforma costituzionale. È stato fatto a metà ma l’analisi dell’art. 55 riguardante il nuovo Senato e dell’art. 70 riguardante il procedimento legislativo danno ampio fondamento alla tesi che il nuovo sistema è più complicato di quello precedente.
Sul piano della legislazione, l’idea portata avanti è quella di una presunta quanto non dimostrata semplificazione del processo di produzione legislativa per avere più leggi e in tempi più ravvicinati.

Ma l’obiettivo è sbagliato e contraddittorio perché se il sistema dovesse funzionare, come annunciato da Renzi, p Autore: Enzo Russo Fonte: News Trend Online

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